Limitaciones y concordancia respecto a la propiedad de la tierra en Cuba

Por Dra. Miriam Velazco Mugarra*

Surgen con la Revolución nuevas formas de propiedad de la tierra, siendo de interés a este comentario: la propiedad de los agricultores pequeños respecto a cuyo instituto se establecen las referidas prohibiciones, tanto en el marco constitucional como en la legislación común y especial, haciéndose extensivas a las cooperativas de producción agropecuaria constituidas por el aporte de la propiedad de los agricultores pequeños. (1)

La Constitución de la República de Cuba de 1976 reconoce la propiedad de la tierra de los agricultores pequeños y establece determinadas prohibiciones en el artículo 19, reproducidas por el artículo 154 en comentario que prevé la posible declaración de nulidad del acto de cesión de la tierra y el consecuente traspaso de los demás bienes agrarios al Estado en ese supuesto que constituye una grave infracción.

Así mismo, las sucesivas normas agrarias reproducen esas limitaciones a la propiedad del agricultor pequeño fundamentadas en su función social, que ab initio estuvieron bajo el control del Instituto Nacional de Reforma Agraria devenido actual Ministerio de la Agricultura.

Por su importancia, se reitera que la función social de la propiedad del agricultor pequeño se vincula al eficiente uso, explotación y aprovechamiento de la tierra conforme las normas establecidas por la Ley y el Ministerio de la Agricultura, orientadas al interés del desarrollo económico y social del país.

El control de los requisitos para el uso y tenencia de las tierras agropecuarias y forestales es competencia del Ministerio de la Agricultura. Hasta 1982, los tribunales resolvían lo referente a las transmisiones hereditarias de los bienes agrarios, luego se sustrajeron definitivamente de la vía judicial estos asuntos y fueron transferidos a la exclusiva competencia de la Administración Pública. (2)

Ámbito de aplicación

El artículo 154 del Código Civil establece prohibiciones al ejercicio de la propiedad de la tierra de los agricultores pequeños. Se regula en el Libro II sobre el Derecho de propiedad y otros derechos sobre bienes, del Título II, Capítulo II consagrado a las formas de propiedad, y en concreto la Sección Cuarta de este capítulo, destinado específicamente a esta modalidad de propiedad privada.

El citado artículo ubicado dentro de la sistemática del Código Civil, extiende el ámbito subjetivo de aplicación de la norma a sujetos no sometidos a la jurisdicción civil que le es propia, pues aunque se refiere a personas naturales, estas deben tener la condición de agricultores pequeños para los cuales rigen normas especiales de aplicación en la esfera administrativa.

En este orden de cosas, por un lado, se regulan las prohibiciones y efectos referidos en el Código Civil, y por otro lado se regula en el mismo sentido, según los artículos 9 y 10 del Decreto-Ley No. 125/1991, del régimen especial agrario que difiere de la legislación común en los efectos que se producen por el incumplimiento.

La infracción de las obligaciones agrarias legalmente establecidas a cargo de los agricultores pequeños, en particular, la referida al no establecimiento de relaciones de aparcería, arrendamiento u otro acto de disposición sobre la unidad de producción, se considera una conducta infractora grave, sancionable con la pérdida de la tierra y demás bienes agropecuarios del agricultor pequeño a través del proceso judicial de expropiación forzosa, con lo cual no se aplica la declaración de nulidad del acto violatorio a que se refiere el Código Civil que sería lo adecuado, pues se desnaturaliza la figura de la expropiación forzosa al utilizarse como una sanción, siendo, por el contrario, una garantía al derecho de propiedad.

El supuesto de establecimiento de aparcería, arrendamiento u otras que impliquen cesión parcial o total de la tierra, se considera una violación grave de las obligaciones agrarias y es causa suficiente para el inicio del trámite de expropiación forzosa de la tierra y demás bienes agropecuarios propiedad del agricultor pequeño que se declara por razón de utilidad pública e interés social, la adquisición de la unidad de producción por el Estado. (3)

También ese supuesto califica como contravención del régimen legal agrario, por tanto, la conducta infractora es doblemente sancionada, pues cabe la imposición de multa de $1 000.00, y de ser posible, la obligación de subsanar la infracción. (4)

La infracción de la obligación de explotar la tierra se configura mediante las conductas que establece la Ley, respecto a las cuales se concede un plazo para subsanarlas cuando no fueran de carácter grave o reiterado, sin causa justificada.

Cuando el agricultor pequeño incurre en la infracción por motivos justificados que no fueran de carácter grave o reiterado se podrá advertir al infractor para que subsane la conducta en un plazo prudencial, salvo que se trate de la infracción a que se refiere el referido artículo 154 en comentario. (5)

Si se trata de la cesión o compraventa de la tierra del agricultor pequeño, sin autorización, se procede de inmediato por la Administración a formar expediente para la declaración de ocupantes ilegales de la tierra a todas aquellas personas que en tal concepto la ocupen, quedando obligados a entregar la misma y a vender los bienes agropecuarios que fueran de su propiedad al Estado.

Prohibiciones

Las prohibiciones establecidas en el artículo 154 del Código Civil coincidentes con el supuesto e) del artículo 9del Decreto-Ley No. 125/91 del régimen agrario, se consideran infracciones de la obligación que tiene todo agricultor pequeño de explotar la tierra de su propiedad conforme las regulaciones vigentes.

Los distintos tipos de contratos para el uso y explotación de la tierra del agricultor pequeño que se prohíben son los relacionados a continuación:

a) Contrato de arrendamiento

Se prohíbe el contrato de arrendamiento de la tierra por el agricultor pequeño, ya que esto implica la cesión de la tierra por cierto tiempo mediante el pago de una renta mensual o anual según lo pactado, con lo cual se infringen los principios de la Ley de Reforma Agraria y de la legislación especial que establece la obligación de todo agricultor pequeño de explotar la tierra de su propiedad conforme al régimen jurídico sobre la posesión, propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra y demás regulaciones administrativas aplicables al caso.

b) Contrato de aparcería

Se prohíbe al agricultor pequeño, propietario de la finca rústica, la concertación de contratos de aparcería que consisten en la cesión parcial o total de la finca con reparto proporcional de los beneficios, por los mismos fundamentos expresados en el apartado anterior.

c) Contrato de préstamo hipotecario

Con la eliminación de la hipoteca en Cuba, resulta disfuncional lo relativo al préstamo hipotecario de una finca rústica en producción que como se sabe es el contrato mediante el cual se ofrece el inmueble como garantía de pago de un empréstito. Entiéndase por hipoteca, dicho simplemente, como el derecho sobre un bien o de bienes inmuebles por medio de los cuales se garantiza el cumplimiento de una obligación, es decir, se aseguran créditos con la hipoteca.

d) Y finalmente, se prohíbe cualquier otro acto jurídico que implique cesión a particulares de los derechos emanados de su propiedad.

Esta prohibición compromete cualquier acto jurídico que sin constituir uno de los contratos referidos, implique cesión a particulares de los derechos emanados de la tierra del agricultor pequeño que bien consisten en un contrato de donación o de compra venta de la unidad de producción, sin autorización de la autoridad competente, con infracción de lo establecido en la Ley. (6)

Eficacia jurídica: declaración de nulidado la expropiación forzosa

¿Cuál es el proceder de la Administración ante la infracción de las señaladas prohibiciones? ¿Procederá la declaración de nulidad a que se refiere el Código Civil ante la infracción de las prohibiciones analizadas o procederá la expropiación forzosa a instancia de la Administración según establece la legislación agraria o se aplicarán ambas soluciones?

Mediante estas simples preguntas, se facilita entender la disfuncionalidad del segundo párrafo del artículo 154 del Código Civil, pues sabemos de antemano que por la violación de las prohibiciones referidas en el primer párrafo de este precepto, la Administración inicia el expediente gubernativo para la declaración de utilidad pública e interés social de la adquisición de la unidad de producción por el Estado, y una vez dictada por el Ministro la correspondiente resolución, se establece el proceso judicial de expropiación forzosa, pero a pesar de esta realidad, considero que no sería ocioso reflexionar sobre el fondo de estas interrogantes.

Por una cuestión de orden, intentaré ubicar la materia especial que regula la propiedad de la tierra para determinar si es procedente atender a la supletoriedad del Código Civil en todo lo no regulado en la legislación agraria, en particular, las regulaciones civiles en cuanto a la ineficacia de los actos jurídicos.

Con esa idea, acudimos a la doctrina del Derecho Administrativo al que se adscribe el Derecho Agrario, teniendo en cuenta la dimensión económica, ambiental y social de la agricultura en la sociedad cubana.

La doctrina del Derecho Administrativo plantea la contraposición de esta disciplina con el Derecho Privado, basada no solo en el distinto ámbito subjetivo de aplicación de las normas, sino también por la radical diferencia de la naturaleza y posición jurídica de los sujetos a los que cada una de estas disciplinas se refiere y de los principios inspiradores de los dos ordenamientos. (7)

Esa contraposición no quiere decir que el Derecho Administrativo constituye un “sistema jurídico especial” frente al “juscommune” representado por el Derecho Civil, puesto que el Derecho Administrativo constituye en sí mismo un jusun derecho autónomo, paralelo al Derecho Privado, por tanto, se puede afirmar que es escasa la aplicación del Derecho Civil en la esfera del Derecho Administrativo.

El Derecho Administrativo se inspira en “la fundamental superioridad del sujeto público frente al sujeto privado, superioridad que se traduce tanto en el mayor valor de los intereses que el Estado está llamado a satisfacer”, estos son, intereses públicos. (8)

Al quedar reservado únicamente a la Administración de la agricultura la gestión, ejecución y control de la política agraria, además, la resolución de conflictos y el reconocimiento de derechos relacionados con el uso y explotación de la tierra y de los demás bienes agropecuarios, sin duda, las regulaciones especiales administrativas tendrán aplicación preferente a las normas del Código Civil y consecuentemente no se acudirá a la declaración de nulidad del acto realizado en contra de la prohibición legal comentada, sino directamente se irá al proceso de expropiación forzosa por infracción grave relativa al incumplimiento de la obligación de cultivar la tierra por el agricultor pequeño al que pertenece.

Ahora bien, si retomamos las principales consecuencias que se derivan de la autonomía del Derecho Administrativo, en particular del Derecho Agrario, se sabe que: (9)

a) En caso que existan lagunas en las normas administrativas no serán aplicables las del ordenamiento civil, ni directamente ni por analogía, sino que deberán aplicarse por analogía otras normas contenidas en las regulaciones administrativas o en los principios generales.

b) Los principios generales a aplicar deben ser extraídos del ordenamiento público, es decir, del propio Derecho Administrativo.

c) La interpretación de las normas administrativas no deben ir ligadas necesariamente a la interpretación de las normas del Derecho Privado, sino a través de los principios peculiares del Derecho Administrativo, de naturaleza exclusivamente pública.

La contraposición comentada no impide que entre ambos ordenamientos existan contactos como puede suceder cuando la Administración suscribe contratos civiles, lo cual implica que dicha relación se somete al Derecho Civil.

En el socialismo, la relación del Derecho Administrativo y el Derecho Civil es muy estrecha, puesto que ambas disciplinas regulan las relaciones de la propiedad social aunque con diferentes métodos. Esas relaciones de propiedad se rigen directamente por actos de la Administración del Estado como ocurre con la aplicación del proceso de expropiación forzosa de la tierra y demás bienes agropecuarios cuando el agricultor pequeño ha realizado la conducta que prohíbe el precepto analizado. (10)

En lo relativo a los requisitos esenciales de los actos jurídicos, a la responsabilidad aquiliana u otras semejantes, constituyen normas que están comprendidas dentro de la Teoría General del Derecho y en tales supuestos son de aplicación a todo el campo del Derecho. (11)

Desde esa perspectiva, podríamos aplicar los preceptos del Código Civil relativos a la ineficacia de los actos jurídicos en materia agraria y, por tanto, sería perfectamente aplicable la declaración de nulidad a que se refiere el segundo párrafo del artículo 154 del Código Civil, a los actos realizados por los pequeños agricultores en contra de las prohibiciones establecidas en el propio precepto legal.

Como quiera que las relaciones jurídicas agrarias se rigen por la legislación especial y para el caso específico comentado, el Decreto-Ley No. 125/1991 prevé otra consecuencia jurídica consistente en la expropiación forzosa, la regulación civil se convierte en inoficiosa, pues se adquieren los bienes por el Estado una vez dictada la resolución del Ministro de la Agricultura quede clara la utilidad pública y el interés social de la unidad de producción objeto del proceso, disponiéndose el pago de conformidad con la tabla de precios fijada por la administración.

*Profesora Asistente adjunta, Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Fragmento del ensayo publicado bajo el título “Limitaciones a la propiedad de los agricultores pequeños”, en la Revista Cubana de Derecho, Edición No. 46, Julio-Diciembre de 2015. Se publican fragmentos del texto original.

Notas:

1. De la derogada Ley de Cooperativas de Producción Agropecuaria, Ley No. 36/1982, de 22 de julio, artículo 27, establecía: “Se prohíbe el usufructo, el arrendamiento, la aparcería, los préstamos hipotecarios o cualquier otra forma de gravamen, o cesión parcial a favor de particulares de los derechos y acciones emanados de la propiedad cooperativa sobre la tierra”. Fue derogada por la Ley No. 95/2002, de 2 de noviembre, de las cooperativas que reproduce estas prohibiciones.

2. VELAZCO MUGARRA, M., “La jurisdicción y los procedimientos agrarios en Cuba”, en AA. VV., Temas de Derecho Agrario, tomo I, Editorial Félix Varela, La Habana, 2007, p. 515.

3. Artículo 9e) del Decreto-Ley No. 125/91: “Se considerará infracción de la obligación a que se refiere el artículo anterior: el establecimiento de relaciones de aparcería, arrendamiento u otras que impliquen cesión parcial o total de la tierra”. Artículo10: “La comisión de la infracción de la obligación a que se refiere (…), o la del inciso e) será considerada como causa para iniciar el proceso judicial de expropiación forzosa de la tierra y demás bienes agropecuarios propiedad del agricultor pequeño, ya que se considerará de utilidad pública o interés social su adquisición por el Estado, debiéndose dictar por el Ministerio de la Agricultura, oído el parecer de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, cuando proceda, la correspondiente resolución fundada. Iniciada la expropiación forzosa, el tribunal procederá de inmediato a dar posesión de la tierra y demás bienes agropecuarios a la entidad que señale el Ministerio de la Agricultura. La utilidad y necesidad de la expropiación no podrá ser impugnada por la parte demandada. El importe de lo expropiado será pagado en efectivo y equivaldrá al precio legal de la tierra y demás bienes agropecuarios objeto del proceso, según los precios aprobados oficialmente”.

4. Decreto No. 203/1995, de 21 de noviembre, del Consejo de Ministros, de las “Contravenciones del Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra y demás Bienes Agropecuarios” y del “Registro de Tenencia de la Tierra”. Artículo 1g): “Contravendrá la legislación sobre el Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra y se impondrá la multa y demás medidas que en cada caso se establece, el que establezca relaciones de aparcería, arrendamiento u otras no autorizadas, $1 000.00 y la obligación de subsanar la infracción en el término concedido para ello”.

5. Artículo 10 del Decreto-Ley No. 125/91 del régimen agrario, en relación con el segundo párrafo del artículo 16 de su Reglamento, la Resolución No. 24/91 del Ministro de la Agricultura, que establece: “Cuando la infracción esté constituida por el hecho de ceder o vender tierras sin la autorización pertinente o con la infracción de las normas legales vigentes establecidas para ello, no se concederá plazo alguno, procediéndose de conformidad con el artículo 10 del presente Reglamento o su artículo 13cuando resulte procedente”.

6. Artículo 13 del Decreto-Ley No. 125/91 del régimen agrario.

7. RIZO ORANGUREN, A., Manual elemental de Derecho Administrativo, Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, 1991, p. 27.

8. Ibidem, p. 26

9. Ibidem, p. 27.

10. GARCINI GUERRA, H., Derecho Administrativo, 2da edición, Editorial Pueblo y Educación, La Habana, 1986.

11. RIZO ORANGUREN, A., op. cit., p. 27.